Oleh: Ibnun Hasan Mahfud*
Selama hampir 20 tahun reformasi bergulir, diskusi tentang bagaimana fungsi Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) selama ini dijalankan masih banyak menuai pro dan kontra, kritikan terhadap anggota parlemen secara pribadi maupun kelembagaan masih kerap terjadi. Bahkan dalam banyak persoalan, lembaga negara yang satu ini sering menjadi target bullying dari masyarakat, dimana konon sudah mempercayakan aspirasinya kepada wakil-wakil yang telah mereka pilih sendiri melalui Pemilu. Kritik pedas dan tajam selalu mengalir bak air bah yang tak dapat dibendung.
Secara umum kritik yang muncul terhadap DPR adalah hal biasa terjadi, bahkan David Easton dalam teori sistemnya menggolongkan kritik sebagai sebuah kebutuhan dari unit atau komponen dimana satu dengan lain berada dalam keterkaitan yang mengikat dan fungsional. Masing-masing kohesif satu sama lain, sehingga totalitas unit terjaga utuh eksistensinya. Berdasarkan teori tersebut, DPR dapat dimaknai sebagai sebuah sistem yang mempunyai cara dimana mekanismenya berpatron (berpola) dan konsisten, bahkan mekanismenya sering disebut otomatis. Dengan demikian, hadirnya kritik merupakan sesuatu yang tak terhindarkan karena bagian tak terpisahkan dari unsur pembentuk sistem itu sendiri.
Dalam bahasa yang sederhana saya mengibaratkan kritik sebagai sebuah unsur yang kehadirannya justru sangat diharapkan, selain karena kita hidup dalam era yang tidak anti kritik seperti masa orde baru, kritik juga merupakan salah satu pendorong penguatan DPR secara kelembagaan, sarana ini merupakan cara untuk mendapatkan input dari masyarakat. Persoalannya kemudian adalah apakah kritik tersebut hadir berdasarkan informasi yang terkonfirmasi kebenarannya atau tidak?, ini merupakan persoalan tersendiri yang juga harus kita jawab secara objektif. Diakui atau tidak, kritik yang selama ini disampaikan publik kepada DPR merupakan respon atas fenomena di dalam tubuh DPR dimana sumber informasinya lebih banyak bersumber dari media massa, bukan berdasarkan data dan fakta yang sepenuhnya bisa dipertanggungjawabkan, sehingga alih-alih menjadi masukan namun justru malah berubah menjadi perdebatan yang banyak menguras pikiran, waktu dan tenaga.
Tiga Fungsi Utama
Amanat pasal 20 butir a UUD 1945 menyatakan bahwa DPR sebagai lembaga negara mempunyai tiga fungsi utama, yaitu legislasi, anggaran, dan pengawasan. Dewan Perwakilan Rakyat Periode 2014-2019 ini menjalankan tiga fungsi utama tersebut dengan penuh dinamika dan tak jarang dibumbui drama politik sehingga pelaksanaan dari fungsi-fungsi tersebut kerapkali tersendat.
Drama politik itu muncul sejak DPR pertama kali berusaha mengakomodasi alat kelengkapan dewan yang pada praktiknya diwarnai dengan perdebatan alot. Tidak mudah bagi DPR kala itu menyambung jembatan pengertian akibat munculnya dua blok aspirasi yang lahir dari pemilihan presiden secara langsung dan terbelah sejak awal. Dua kubu yang saling berseteru itu bernama Koalisi Merah Putih dan Koalisi Indonesia Hebat.
Berbagai lobi dan drama politik mewarnai kinerja parlemen periode saat ini. Tak heran jika kemudian urusan legislasi, pengawasan, dan budgeting sempat mandek lantaran harus terlebih dulu menyelaraskan kepentingan kelompok yang ada di parlemen. Imbasnya, energi parlemen pada akhir 2014 habis untuk mengurusi perdebatan untuk mempertemukan kepentingan politik diantara dua kubu yang berseteru.
Fungsi Legislasi
Memasuki tahun ketiga, kinerja para wakil rakyat di parlemen menjadi sorotan. Pasalnya, pencapaian target yang sudah ditetapkan belum sesuai harapan yang diinginkan. Dalam persoalan legislasi misalnya, data per Oktober 2016, DPR baru mengesahkan tujuh rancangan undang-undang (RUU), padahal target Program Legislasi Nasional (Prolegnas) DPR 2016 sebanyak 50 RUU.
Dalam setiap periode, DPR selalu dituntut untuk dapat menyelesaikan semua RUU yang ditetapkan dalam Prolegnas. Tentu saja tuntutan ini sangat sulit dipenuhi. Pertama, DPR pasca reformasi jauh berbeda dengan DPR masa Orde Baru. Dulu, proses legislasi sebatas prosedural, sebagai tukang stempel undang-undang yang di inisasi pemerintah. Sehingga tidak heran, DPR periode itu selalu dapat menyelesaikan seluruh RUU yang direncanakannya. Sekarang, proses legislasi lebih substansial, undang-undang dicermati dan diperdebatkan terlebih dahulu sebelum ditetapkan. Sehingga masuk akal apabila tidak semua undang-undang bisa diselesaikan sesuai tenggat waktu yang telah disepakati.
Kedua, DPR terkendala oleh ketidak-sinkronan waktu antara penetapan Prolegnas, penetapan anggaran, dan Laporan Kinerja DPR RI. Laporan kinerja DPR RI disampaikan pada setiap Tahun Sidang (16 Agustus–15 Agustus tahun berikutnya) sementara Prolegnas setiap tahun ditetapkan berdasarkan tahun takwim (Januari–Desember). Prolegnas RUU Prioritas Tahun 2014 akan selesai pada bulan Desember, sementara laporan kinerja disampaikan bulan Agustus. Pengaturan waktu yang tidak pas ini menyebabkan DPR, di dalam Laporan kinerjanya seolah-olah gagal menuntaskan semua pekerjaannya.
Apabila kita mau melihat lebih objektif, capaian fungsi legislasi Parlemen Indonesia masih lebih baik dibandingkan dengan parlemen Amerika. Keberhasilan dalam bidang legislasi seharusnya tidak hanya dinilai berdasarkan kuantitas jumlah undang-undang yang dihasilkan, namun juga kualitas produknya. Selama ini banyak pihak yang terjebak hanya mengejar jumlah RUU yang mampu diselesaikan, namun lalai dalam memperhatikan kualitas UU yang dihasilkan sehingga seringkali undang-undang yang telah selesai dibahas berujung pada Judicial Review di Mahkamah Konstitusi.
Fungsi Budgeting (Anggaran)
Terkait dengan fungsi anggaran, dalam hal ini, DPR bertugas merancang dan menetapkan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) bersama pemerintah. Pasca lahirnya putusan Mahkamah Konstitusi yang membatasi kewenangan DPR dalam penyusunan anggaran hanya sampai tahap pertama (penyusunan RUU APBN menjadi UU). Praktis saat ini kuasa anggaran sepenuhnya berada di tangan eksekutif, mulai dari penyusunan mata anggaran secara teknis hingga implementasi sepenuhnya menjadi domain pemerintah. Legislatif tidak lagi ikut menyusun mata anggaran secara teknis bersama pemerintah, serta tidak lagi memiliki wewenang untuk melakukan pemblokiran anggaran.
Secara teori, melakukan evaluasi terhadap fungsi anggaran lebih mudah jika dibandingkan dengan melakukan evaluasi terhadap fungsi legislasi karena variable dan indikatornya jelas. Seperti yang telah ditetapkan oleh paket Undang-Undang tentang Keuangan Negara (UU No.17/2003, UU No.1/2004, UU No.15/2004 dan UU No.25/2004) mengharuskan sistem perencanaan dan penganggaran dilakukan secara transparan, efisien dan akuntabel. Selain itu, dalam implementasinya menuntut adanya disiplin anggaran dan jaminan kesinambungan anggaran. Tetapi, karena isu anggaran sangat sensitiv dan politis, secara praktik evaluasi fungsi anggaran menjadi tidak mudah. Bahkan, seringkali lebih sulit dibandingkan evaluasi fungsi legislasi.
Survey Open Budget Index tahun 2012 yang dilakukan oleh International Budget Partnership menempatkan Indonesia pada peringkat terbaik pertama di Asia Tenggara dan peringkat terbaik kedua di Asia setelah Korea Selatan. Walaupun hasil survey tersebut membanggakan, efektivitas kinerja fungsi anggaran DPR dalam hal ini Badan Anggaran sangat perlu ditingkatkan. Lobby-negosiasi-intervensi politik harus ditiadakan. Salah satunya melalui pembentukan Kantor Anggaran (Budget Office). Kantor Anggaran diperlukan untuk melakukan kajian tentang rencana kerja pemerintah, kebijakan dan prioritas anggaran, pokok-pokok kebijakan fiskal, analisis ekonomi makro. Selan itu, hadirnya kantor anggaran dapat membantu Badan Anggaran melakukan pemantauan dan evaluasi implementasi APBN, melakukan penelitian, menyediakan informasi data yang memadai, dan lain sebagainya.
Dengan adanya Kantor Anggaran, anggota dewan dapat lebih fokus berperan sebagai authoritative allocation of values sehingga kepentingan rakyat diharapkan bisa lebih terlindungi. Untuk semakin menjamin bahwa setiap rupiah, baik sebagai pendapatan negara maupun belanja negara yang dikelola Pemerintah, harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari DPR.
Fungsi Pengawasan
Diantara ketiga fungsi utama yang dimiliki oleh DPR,fungsi pengawasan merupakan fungsi yang berjalan paling optimal. Hal ini disebabkan oleh banyaknya kegiatan yang dilakukan baik dalam rangka pengawasan pelaksanaan undang-undang, pelaksanaan keuangan negara maupun pelaksanaan kebijakan Pemerintah.
Akan tetapi, banyaknya kegiatan pengawasan yang dilakukan oleh DPR belum diikuti dengan tindak lanjut kegiatan pengawasan. Efektivitas dari pelaksanaan fungsi pengawasan ini masih dipertanyakan. Selama ini rekomendasi DPR termasuk tim dibawah koordinasi langsung Pimpinan Dewan masih banyak yang belum ditindaklanjuti oleh pihak terkait. Misalnya saja, rekomendasi Panitia Khusus (Pansus) Pelindo yang meminta presiden untuk mencopot Menteri BUMN. Meskipun Pansus Pelindo dipimpin oleh Rieke Dyah Pitaloka, anggota DPR dari PDIP yang tak lain adalah partai penguasa dan pengusung pemerintah namun rekomendasi tersebut masih belum dianggap signifikan oleh pemerintah.
Bentuk pengawasan yang sudah dijalankan DPR selama ini antara lain melalui kegiatan rapat kerja, rapat dengar pendapat, rapat dengar pendapat umum, dan kegiatan kunjungan kerja. Dalam rangka fungsi pengawasan, DPR juga telah menindaklanjuti berbagai pengaduan yang datang dari masyarakat. Tugas ini dinyatakan dalam UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD Pasal 69 ayat (2) dan Pasal 79 ayat (1), (2), (3), dimana salah satu fungsi pengawasan DPR RI dijalankan dalam kerangka bentuk representasi rakyat. Pada Periode 2014-2019 anggota DPR juga sudah banyak yang memanfaatkan media sosial dalam berinteraksi dengan konstituennya dan memberikan informasi seputar kerja-kerja parlemen kepada publik, dengan adanya media ini interaksi antara anggota dewan dengan masyarakat yang diwakilinya semakin tinggi.
Selain tiga fungsi utama diatas, ada pula fungsi yang melekat pada seorang anggota DPR yang tak kalah penting untuk dijalankan sesuai dengan amanat undang-undang, yakni fungsi representasi. Fungsi ini mengisyaratkan bahwasanya seorang anggota DPR memiliki peran sebagai perwakilan dalam sebuah sistem politik. Representasi ini memiliki nilai penting dikarenakan semakin kompleksnya masyarakat dengan jumlah yang semakin banyak, terlebih ditambah dengan wilayah yang luas, sehingga sulit sekali untuk melakukan demokrasi langsung ala Athenian dimana semua masyarakat terlibat langsung dalam pengambilan keputusan. Maka dari itu, representasi ini memiliki peran dalam menjembatani aspirasi masyarakat.
Dalam menjalankan fungsi ini DPR harus memastikan bahwa kebijakan yang diambil oleh pemerintah benar-benar kebijakan yang responsif terhadap masyarakat khususnya masyarakat yang ada di daerah pemilihannya. Representator dituntut memiliki nilai kepekaan yang tinggi terhadap permasalahan yang terjadi di masyarakat.
Melihat pentingnya fungsi representasi maka terjun ke masyarakat bagi DPR merupakan tugas dan kewajiban yang harus dilakukan, karena ia telah dipilih secara politik oleh masyarakat untuk menjadi seorang representator. Hal ini untuk mengetahui apa yang sesungguhnya dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan demikian, kontrol terhadap kebijakan yang dibuat oleh pemerintah memang benar-benar berjalan.
Artikulasi kepentingan publik salah satu alasan dibalik hadirnya fungsi representasi. Artinya, ada ruang penyaluran aspirasi publik dalam wadah konstitusional. Penyaluran aspirasi ini tentu saja menjadi beku apabila ditanggapi oleh seorang representator yang tidak responsif kepada masyarakat. Sehingga, idealnya representator mutlak mensyaratkan diisi oleh orang yang benar-benar mampu menjalankan fungsinya dengan baik sebagai perwakilan yang mampu merepresentasikan wakilnya.
Penutup
Mengukur kinerja DPR adalah pekerjaan yang gampang-gampang susah. Gampang apabila hanya sekedar dilihat dari jumlah produk undang-undang yang dihasilkan, namun menjadi sulit jika kemudian produk yang dihasilkan itu dinilai kulitasnya karena harus ada parameter yang menjadi acuan dan tentu hal tersebut tidaklah mudah.
Secara kuantitatif kita bisa saja menyimpulkan bahwa tiga fungsi itu dijalankan DPR dengan baik. Namun harus diingat bahwa fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi representasi DPR. apabila ditanya apakah program atau kegiatan yang dilakukan serta produk yang dihasilkan sudah benar-benar mencerminkan aspirasi konstituen yang diwakilinya dan mendukung visi yang diembannya, yaitu terwujudnya DPR RI sebagai lembaga perwakilan yang kredibel dalam mengemban tanggung jawab mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur, maka dapat disimpulkan kinerja DPR belum baik.
Tetapi, yang memiliki hak otoritatif untuk menjawab semua itu adalah rakyat. Rakyat lah yang harus ditanya apakah semua program atau kegiatan serta produk yang dihasilkan DPR selama ini sudah tepat dan memberi manfaat buat mereka? Jawaban tersebut tidak harus berbentuk pernyataan “iya atau tidak”, namun jawaban rakyat dapat ditunjukkan pada pemilu lima tahun berikutnya. Rakyat yang merasa puas terhadap kinerja DPR maka sudah tentu akan memilih orang yang sama dalam pemilu berikutnya. Sebaliknya, jika kemudian rakyat tidak merasa terpuaskan maka sudah pasti akan beralih ke lain orang, ini merupakan bentuk punishment rakyat atas ketidakpuasan terhadap wakil yang dipilihnya.
*Ibnun Hasan Mahfud adalah kader IMM Renaissance FISIP UMM angkatan 2006. Pernah menjabat sebagai Ketua Umum. Saat ini sedang menjalani amanah sebagai Tenaga Ahli Anggota DPR Republik Indonesia.
